(COM (2003) 270 def.). 

            La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società  dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore HERNàNDEZ BATALLER e del correlatore HENCKS, in data 24 novembre 2003. 

            Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato l'11 dicembre 2003, nel corso della 404a sessione plenaria, con 72 voti favorevoli, 7 contrari e 6 astensioni, il seguente parere.  

* * *

1.  Introduzione

1. Il concetto di servizio di interesse generale viene inteso in maniera diversa nell'ambito dell'Unione europea dato che le concezioni germanica, nordica, latina ed anglosassone non sono identiche. In alcuni Stati dell'Unione l'idea stessa di servizio pubblico è inesistente. Esistono comunque concetti sufficientemente simili e realtà  tra loro prossime, corrispondenti a valori comuni a tutti i paesi europei (ad esempio nei Paesi Bassi i "beheer van diensten", in Italia la "gestione di pubblica utilità ", nel Regno Unito la "public utility", nella Repubblica federale di Germania la "Daseinvorsorge" e in Francia il "service public")¹.

2. Il concetto di servizio d'interesse generale e le relative caratteristiche sono stati definiti, anche se in maniera non consolidata allo stato attuale, in diversi documenti ufficiali della Comunità  e tale definizione mantiene sostanzialmente la sua validità . Di conseguenza si considera che:

• nel concetto di servizio di interesse generale sono compresi servizi la cui fornitura, remunerata o meno, é ritenuta d'interesse generale dalle autorit  pubbliche e che quindi sono soggetti a determinati obblighi di servizio pubblico,
• mentre per servizi d'interesse economico generale si intendono i servizi di mercato cui gli Stati membri e l'Unione impongono specifici obblighi di servizio pubblico², in virtù di criteri di interesse generale, soprattutto del servizio universale, in settori quali le comunicazioni elettroniche, l'energia e i servizi postali.

1. Con le sue comunicazioni del 1996³ e del 2000⁴ in materia di servizi di interesse generale in Europa, la Commissione ha evidenziato l'importanza di questi servizi, che sono fondamentali per il modello europeo di società . L'intangibilità  di tale modello é ben dimostrata dal fatto che l'Unione europea ha escluso dai negoziati dell'OMC, svoltisi a Cancun dal 10 al 15 settembre 2003, i settori dell'istruzione, della sanità  e della cultura, proprio per salvaguardare l'interesse generale.

2. In queste comunicazioni, la Commissione pone sostanzialmente quattro obiettivi:

• garantire un efficace funzionamento dei servizi di interesse economico generale,
• fare in modo che i servizi di interesse economico generale vengano definiti in modo corretto,
• evitare ripercussioni negative sui mercati aperti alla concorrenza a latere del servizio pubblico,
• garantire l'accesso di tutti i cittadini ai servizi essenziali.

3. La legislazione comunitaria prevede il rispetto di determinate procedure e principi, in particolare dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di proporzionalità  e non contempla disposizioni contrarie all'istituzione e al buon funzionamento dei servizi di interesse economico generale. In mancanza di una regolamentazione specifica approvata dal Consiglio, gli Stati membri hanno competenze ampie per quanto riguarda la definizione dell'elenco dei servizi di interesse economico generale, nonché le modalità  del loro funzionamento, compresi, eventualmente, i sostegni pubblici che risultassero necessari.

            Tuttavia i Trattati presentano un'asimmetria: infatti se, da un lato, il diritto della concorrenza, nella sua applicazione concreta, considera i servizi di interesse economico generale come deroghe all'articolo 86, paragrafo 2, e seguenti, dall'altro, il riconoscimento positivo dei servizi di interesse economico generale all'articolo 16 non costituisce una base giuridica. 

            Sia la politica relativa agli aiuti di Stato sia la politica di coesione sociale e territoriale intervengono per rimediare alle carenze del mercato, anche se la prima ha lo scopo di evitare distorsioni di concorrenza e la seconda di promuovere, mediante azioni di sostegno, il rafforzamento della coesione sociale e territoriale. 

            L'articolo 36⁵ della Carta dei diritti fondamentali riconosce e rispetta l'accesso ai servizi di interesse economico generale, al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale. Inoltre, l'accesso ai servizi di interesse economico generale comporta, normalmente, il rafforzamento di un altro diritto fondamentale, per esempio la libera circolazione delle persone nel caso dei servizi di trasporto oppure il diritto alla privacy e alla segretezza delle comunicazioni nel caso dei servizi postali.

4. In risposta alla richiesta del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000, la Commissione ha presentato al Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001 una relazione sui servizi di interesse generale⁶ nella quale indicava che, al fine di migliorare la certezza giuridica in materia di compensazioni degli obblighi di servizio pubblico, intendeva istituire un quadro comunitario per gli aiuti di Stato concessi alle imprese incaricate della gestione dei servizi di interesse economico generale e sviluppare la valutazione della prestazione di tali servizi.

1. La Commissione ha tradizionalmente ritenuto che le compensazioni pagate da uno Stato alle imprese incaricate di gestire un servizio di interesse economico generale non rappresentino aiuti in quanto si limitano a compensare il costo effettivo generato dall'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
2. Nelle sentenze FFSA⁷ del 27 febbraio 1997 e Televisiòn portuguesa del 10 maggio 2000⁸, il Tribunale di primo grado ha stabilito che le compensazioni del costo effettivo degli obblighi di servizio pubblico costituiscono aiuti di Stato ai sensi del disposto dell'articolo 87, paragrafo 1 del Trattato, anche se il loro importo non supera quanto é stimato necessario per assolvere l'obbligo di servizio pubblico.
3. Ciò nondimeno, nella sentenza Ferring⁹ del 22 novembre 2001, la Corte di giustizia ha ritenuto che le compensazioni concesse dagli Stati per importi non superiori a quanto risulti necessario per l'esecuzione del servizio pubblico non rappresentassero un vantaggio per le imprese beneficiarie e, di conseguenza, non costituissero un aiuto di Stato; la Corte ha altresì sottolineato che l'importo della compensazione, che ecceda i costi derivanti dall'obbligo di servizio pubblico, può costituire un aiuto di Stato e quindi non può essere autorizzato in virtù dell'articolo 86 del Trattato.
4.   Il 24 luglio 2003,¹⁰ la Corte di giustizia, riunita in sessione plenaria, ha pronunciato una sentenza che rivede la sua precedente giurisprudenza¹¹ e ha stabilito che per escludere tali sovvenzioni pubbliche (compensazioni) dall'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE é indispensabile la totale osservanza dei seguenti requisiti:

• in primo luogo, l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
• in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente,
• in terzo luogo la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento,
• in quarto luogo, quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'assolvimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi in cui un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.

2.  Libro verde sui servizi di interesse generale

1. Il Libro verde è suddiviso in cinque parti precedute da un'introduzione e seguite da una conclusione operativa. Nella prima parte viene presentato il contesto generale, nella seconda si esamina la portata dell'azione comunitaria nell'ambito dei servizi di interesse generale, mentre la terza descrive una serie di elementi in vista della definizione, a partire dalla legislazione settoriale in vigore, di un concetto comune di servizi di interesse economico generale; la quarta parte affronta una serie di questioni relative all'organizzazione, al finanziamento e alla valutazione di questi servizi, e la quinta ne analizza la dimensione internazionale. Il Libro verde è corredato di un allegato che illustra in maggior dettaglio una serie di obblighi di servizio pubblico derivanti dalla vigente normativa del settore e gli strumenti politici disponibili per assolvere a tali obblighi¹².
   
2. La realtà  dei servizi di interesse generale che comprendono servizi sia di interesse economico che non economico é complessa e in costante evoluzione. Essi comprendono una vasta gamma di attività  di tipo, dimensioni e natura diversa. L'organizzazione di questi servizi varia in base alle tradizioni culturali, alla storia e alla conformazione geografica di ciascuno Stato membro, alle caratteristiche delle attività  svolte, in particolare allo sviluppo tecnologico¹³.

3. L'Unione europea rispetta questa diversità  e il ruolo dei poteri nazionali, regionali e locali nel garantire il benessere dei loro cittadini e le scelte democratiche relative, fra l'altro, al livello della qualità  dei servizi. Questa diversità  spiega i diversi piani di intervento della Comunità  e l'uso di strumenti differenti. L'Unione deve svolgere un ruolo anche nel quadro delle sue competenze esclusive. D'altro canto, in tutta l'Unione europea, i servizi di interesse generale sollevano questioni e problemi comuni a diversi servizi e a diverse autorità  competenti¹⁴.

4. Il dibattito che il Libro verde intende avviare riguarda, fra l'altro, i seguenti aspetti:

• la portata di un'eventuale azione comunitaria conforme al Trattato e che rispetti pienamente il principio di sussidiarietà , nonché l'eventuale attribuzione alla Comunità  di competenze giuridiche supplementari,
• i principi che potrebbero essere inclusi in un'eventuale direttiva quadro o in un altro atto normativo in materia di servizi di interesse generale e il valore aggiunto di tale strumento,
• la definizione di corretta governance in materia di organizzazione, regolamentazione, finanziamento e valutazione dei servizi di interesse generale, per assicurare una maggiore competitività  dell'economia e un accesso efficiente ed equo di tutte le persone a servizi di alta qualità  in grado di rispondere alle loro esigenze,
• qualsiasi misura che possa contribuire ad aumentare la certezza giuridica e a garantire un collegamento coerente e armonioso fra l'obiettivo di mantenere alta la qualità  dei servizi di interesse generale e la rigorosa applicazione delle regole della concorrenza e del mercato interno¹⁵.

3.  Osservazioni generali

1. Nei suoi pareri CES 949/99 e CES 860/2002; il Comitato si é già  pronunciato sulla maggior parte delle domande formulate dalla Commissione nel Libro verde, e nel secondo¹⁶ di tali pareri riteneva necessario che:

     ...la Commissione [...] [presenti] una proposta di direttiva quadro onde consolidare i principi politici relativi ai servizi d'interesse economico generale e dotare gli Stati membri della necessaria flessibilità  in materia. Detto strumento giuridico dovrebbe evidenziare l'importanza che l'Unione europea attribuisce ai servizi d'interesse generale, la titolarità  dell'accesso ai servizi in questione in quanto diritto inerente alla cittadinanza europea e, in vista del conseguimento di una maggiore certezza giuridica, chiarire infine taluni concetti del diritto comunitario nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà . 

                  Il Comitato insiste sulla necessità  che venga adottata la menzionata direttiva quadro¹⁷, allo scopo di precisare, in particolare, i concetti utilizzati nel Trattato e nelle direttive settoriali, nonché le condizioni di intervento dei diversi operatori, in special modo quelli incaricati della prestazione di servizi di interesse generale a livello regionale o locale.

1. Quanto alla portata di un'azione comunitaria, oltre alla presentazione di una proposta di direttiva quadro completata da altre direttive settoriali specifiche, il CESE¹⁸ ha ritenuto che "all'art. 3 del Trattato CE, tra le azioni della Comunità  volte al raggiungimento dei suoi obiettivi, occorrerebbe inserire un riferimento alla prestazione dei servizi d'interesse generale". Inoltre, il Comitato si compiace del fatto che il progetto di Costituzione presentato dalla Convenzione sul futuro dell'Europa rafforzi e completi l'attuale articolo 16, al fine di dare un'adeguata base giuridica agli sviluppi legislativi in questo settore.

2. Come già  affermato dal CESE¹⁹, la Commissione dovrebbe fissare, ad esempio in una comunicazione, i criteri che consentano alle organizzazioni che prestano servizi senza fini di lucro in quest'ambito di portare avanti la loro attività , allo scopo di conseguire la necessaria chiarezza e trasparenza. L'obiettivo comune di tali criteri sarebbe in qualunque caso garantire una prestazione efficiente dei servizi.

3. Secondo il Comitato é importante che i poteri pubblici applichino il principio della democrazia partecipativa in modo da promuovere una cultura del dialogo e della partecipazione²⁰, specie con le organizzazioni che forniscono servizi sociali senza fini di lucro. Queste devono poter continuare a fornire tali sevizi, dato che proteggono le persone più vulnerabili, sono creatrici o rigeneratrici del tessuto sociale e mobilitano la solidarietà  tra i cittadini. Il Comitato ribadisce quindi la necessità  che i fornitori di servizi sociali vengano separati dalla massa di operatori che assolvono funzioni di interesse generale²¹.
   
4. Le esigenze di proporzionalità  e sussidiarietà  - ovvero le questioni di opportunità  e di scala - sono fortemente interconnesse e devono essere tenute in debita considerazione. Il CESE ha ritenuto²² che "il futuro quadro comunitario dovrebbe definire un meccanismo che consenta di applicare la sussidiarietà  in quest'ambito con criteri che introducano anche la "sussidiarietà  funzionale" e non solo quella territoriale".

            Così, per esempio, il Comitato sottolinea che in virtù del principio di sussidiarietà  spetta alle autorità  nazionali, regionali e locali competenti definire, organizzare, finanziare e controllare i servizi di interesse generale.

5. Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che lo scopo primario dei servizi di interesse generale é garantire l'accesso al servizio pubblico alla totalità  dei cittadini, dei consumatori e delle imprese. Allorché tale servizio viene assicurato da un'impresa pubblica o privata che opera sul mercato, la ricerca del profitto o della competitività  non deve in nessun caso tradursi nell'indisponibilità  del servizio per una parte dei cittadini. Esso deve invece avere carattere di continuità  ed essere inoltre accessibile a tutti, anche qualora non risulti economicamente redditizio, segnatamente a causa di particolari condizioni di natura geografica o tecnica. In tal caso si dovrà  autorizzare e incentivare l'adozione delle disposizioni derogatorie di natura amministrativa, fiscale, giuridica e tecnica, necessarie per l'erogazione del servizio, anche tramite aiuti di Stato in deroga al sistema comunitario.

2. Quanto ai principi da inserire in un'eventuale direttiva quadro oppure in un altro strumento giuridico generale relativo ai servizi di interesse generale, il CESE si é già  pronunciato in merito nei seguenti termini:²³

     In quanto diritto dei cittadini, i servizi d'interesse economico generale dovrebbero funzionare in base ai seguenti principi orientativi: 

Eguaglianza: Tutti i cittadini sono uguali per quanto riguarda l'accesso ai servizi d'interesse generale. Il termine eguaglianza deve venir compreso non come un obbligo di uniformità , bensì come una proibizione delle discriminazioni non giustificabili, basate sullo statuto sociale o personale in materia di prestazione di servizi. 

Universalità : Tra i servizi forniti, quelli di base debbono venir forniti a tutti. 

Affidabilità : La prestazione di servizi d'interesse generale sarà  continua, regolare e ininterrotta. Le eventuali irregolarità  di funzionamento e le sospensioni dei servizi verranno limitate ai casi specificamente previsti dalle disposizioni che disciplinano il settore. 

Partecipazione: Gli utenti dovranno partecipare attivamente allo sviluppo dei servizi d'interesse generale. Scopo di tale partecipazione é quello di proteggere i diritti alla corretta prestazione dei servizi e di favorire la cooperazione tra i prestatori. 

Trasparenza: I prestatori di servizi faranno in modo che gli utenti siano informati in modo esauriente sulla prestazione dei servizi, in particolare sugli obblighi di servizio pubblico e sulle tariffe. 

A tale scopo, i prestatori dovranno informare gli utenti delle condizioni finanziarie e tecniche della prestazione dei servizi, nonché di qualsiasi cambiamento che influisca sulla prestazione, e pubblicare i testi contenenti le regolamentazioni del servizio. 

Semplificazione delle procedure: I prestatori ridurranno, nella misura del possibile, la complessità  delle procedure che gli utenti devono seguire e forniranno le necessarie spiegazioni. 

Inoltre utilizzeranno, laddove é possibile, formulari uniformi, cercando di semplificare e spiegare i sistemi di abbonamento ai servizi e di pagamento di questi ultimi. 

In ogni caso i prestatori introdurranno procedure interne per il trattamento dei reclami presentati dagli utilizzatori. Tali procedure saranno accessibili, facili da comprendere e da applicare e dovranno garantire in definitiva che i prestatori tengano conto dei reclami degli utenti o delle associazioni dei consumatori; esse accorderanno un diritto di reclamo dinanzi alle autorità  di regolamentazione e la possibilità  di ricorrere alle vie legali in generale. 

Redditività  ed efficacia: I servizi d'interesse economico generale verranno forniti in maniera efficace e redditizia. I prestatori adotteranno le misure necessarie per conseguire tali obiettivi. 

Qualità  dei servizi: I prestatori definiranno i fattori determinanti la qualità  dei servizi e su tali basi pubblicheranno le norme qualitative e quantitative che si impegnano a rispettare. 

Il mantenimento di tali norme non sarà  soggetto ad alcuna condizione. Verranno autorizzate deroghe solamente se queste presenteranno vantaggi per gli utenti e saranno sottoposte al controllo di questi ultimi in riunioni periodiche. 

Prestazione di un servizio adeguato: I servizi di interesse economico generale si adegueranno all'evoluzione dei bisogni collettivi e ai risultati del progresso tecnologico ed economico. 

Valutazione dei risultati: Le condizioni di prestazione dei servizi pubblici verranno valutate periodicamente dai prestatori. A tale scopo questi ultimi raccoglieranno anche informazioni sul livello di soddisfazione degli utenti. 

Cooperazione tra prestatori: Anche se il servizio viene fornito in un ambito concorrenziale, i prestatori si sforzeranno di cooperare per rispettare tali principi. 

Accessibilità  finanziaria: Le condizioni d'accesso a tali servizi debbono venir realizzate a un costo abbordabile per i cittadini e debbono orientarsi verso l'idea di "costo ragionevole". 

Protezione dell'ambiente: La definizione e il funzionamento dei servizi d'interesse economico generale dovranno tener conto delle esigenze di protezione dell'ambiente in quanto elemento determinante della coesione sociale e territoriale. 

           Il Comitato insiste perché nell'eventuale strumento giuridico comunitario siano inseriti tali principi, ai quali dovrebbe aggiungersi quello di reversibilità  dei SIG. In questa prospettiva, il Comitato chiede l'instaurazione di un principio di reversibilità , vale a dire, tenuto conto del principio di sussidiarietà  e dell'articolo 295 del Trattato, da un lato, la garanzia per gli utenti che qualsiasi situazione, di diritto o di fatto, in essere formi oggetto da parte delle autorità  degli Stati membri di un riesame periodico e, dall'altro, la possibilità  per gli Stati membri ed i loro enti regionali e locali di mantenere la libertà  di determinare la maniera in cui desiderano organizzare la fornitura dei SIG. Ciò implica in particolare la possibilità, dopo una verifica oggettiva nell'interesse degli utenti e del personale interessato, di un rientro di tali servizi, sotto il profilo della proprietà, dalla sfera privata in quella pubblica.

3. In materia di organizzazione,²⁴ regolamentazione,²⁵ finanziamento²⁶ e valutazione di questi servizi, il CESE si é già  pronunciato nei termini seguenti:

• "in materia di organizzazione, ogni autorità  pubblica deciderà  in base al principio di libera scelta, il modo di gestione, diretto o indiretto; in quest'ultimo caso sceglierà  gli operatori dei diversi servizi d'interesse generale di cui é responsabile,
• in materia di regolamentazione, le autorità  di regolamentazione potranno essere enti, persone fisiche o strutture collegiali, con funzioni di valutazione, controllo e intervento,
• in materia di finanziamento, i rapporti tra gli operatori dei servizi e le autorità  devono formalizzarsi in un contratto che definisca in particolare i fini, i principi della tariffazione e le modalità  essenziali di finanziamento."

            Il Comitato riafferma l'opportunità  che si applichi il principio di libera amministrazione dei poteri pubblici territoriali e auspica che i criteri considerati per valutare i SIG siano diversificati e tengano conto specialmente della qualità  del servizio. Quanto al finanziamento, dovrebbe essere definita la nozione di compensazione del costo degli obblighi di servizio pubblico. 

4. Fra le misure che potrebbero contribuire ad accrescere la certezza del diritto, il CESE ha già  indicato le seguenti:

• la definizione di un servizio d'interesse generale va realizzata al livello più appropriato - europeo, nazionale o territoriale - e in modo complementare. In sede di definizione delle finalità  e degli obblighi del servizio pubblico e del contenuto di quello universale, le autorità  pubbliche devono inoltre tener conto delle nuove esigenze sociali e dei progressi tecnologici, specie quelli derivanti dalla società  dell'informazione,²⁷
• qualora i pubblici poteri decidano di concedere ad un terzo la gestione di un servizio che prevede l'aggiudicazione di diritti speciali e/o esclusivi, l'attribuzione dei servizi in parola deve poggiare sulle norme previste per la licitazione,²⁸
• [occorre] sviluppare la partecipazione democratica dei cittadini consultando gli utenti,²⁹
• l'informazione, la consultazione e la partecipazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti sono indispensabili,³⁰
• sulla base della distinzione tra attività  economiche e non economiche occorre escludere espressamente dall'applicazione delle regole della concorrenza e delle disposizioni relative al mercato interno, ma non dai principi del diritto comunitario, i servizi connessi ai sistemi di istruzione nazionali, l'affiliazione obbligatoria al sistema di sicurezza sociale ed i servizi prestati da organismi di natura sociale, caritativa e culturale senza fini di lucro.³¹

5. Il CESE ritiene che l'Unione europea debba promuovere un elevato livello di protezione dei consumatori in tutte le fasi di fornitura di tali servizi:

• nella fase pre-contrattuale, attraverso informazioni accessibili, adeguate e pertinenti e pubblicità  veritiere,
• nella fase contrattuale, attraverso contratti chiari ed esenti da clausole abusive, con un prezzo accessibile e condizioni di qualità  previamente determinate,
• nella fase post-contrattuale definendo procedure extragiudiziali di reclamo che siano agili, semplici ed efficaci, e, per quanto possibile, basate su formulari standard, e prevedendo un indennizzo automatico in caso di mancato servizio, fatta eccezione per i casi di forza maggiore o gli imprevisti.

4.  Risposte al Libro verde della Commissione

            Nel Libro verde sui servizi d'interesse generale, pubblicato il 21 maggio 2003, la Commissione propone di avviare un'ampia consultazione sui quattro argomenti citati al precedente punto 2.4. Il CESE sottolinea l'importanza di tale dibattito nel momento in cui l'Unione europea ridefinisce i suoi orientamenti e le sue istituzioni per il futuro e accoglie dieci nuovi Stati membri. 

            Il CESE ritiene che le questioni sollevate dalla Commissione europea nel Libro verde possano essere la base per sviluppare il dialogo sociale e civile annunciato dal Presidente Romano PRODI nell'ottobre 2002 al fine di definire la strategia in materia di servizi d'interesse generale. A tale dialogo devono partecipare tutte le parti coinvolte. Il CESE é pronto a fornire il suo contributo. 

            Tuttavia, l'elenco dei settori che rientrano nelle questioni trattate nel Libro verde non deve essere considerato esaustivo, al contrario deve essere completato, tra le altre cose, da un capitolo sui diritti dei cittadini in materia di servizi d'interesse generale. 

            Il Libro verde, inoltre, tratta solo marginalmente i servizi sociali. Questi ultimi, pur formando oggetto di un capitolo specifico nella Carta dei diritti fondamentali, fanno parte dei servizi d'interesse generale e costituiscono un elemento fondamentale del modello sociale europeo anche se attualmente si tende ad assoggettarli sempre più alle regole di concorrenza. 

            Il Libro verde formula 30 quesiti raggruppati in 10 capitoli, per i quali la Commissione chiede delle risposte e dei contributi. 

            Oltre alle risposte ai vari quesiti già  fornite in altri pareri e ricordate ai punti precedenti, il CESE tiene a sottolineare in modo particolare i seguenti punti.

1.  Quale modello di sussidiarietà ?

1. I servizi di interesse generale, la cui funzione essenziale é quella di contribuire al miglioramento della qualità  della vita di tutti i cittadini appartengono a un settore nel quale sarebbe opportuno attuare un'effettiva applicazione dei principi di sussidiarietà , proporzionalità  e prossimità .

2. L'obiettivo é di conciliare il rispetto della diversità  dei metodi di organizzazione e di regolazione, legata a storie, tradizioni e istituzioni diverse nonchè ai tipi di servizi, con il processo di integrazione europea. Al fine di promuovere la massima efficacia, é necessario prevedere risposte diverse in base al tipo di servizi: transeuropei, transfrontalieri, nazionali, regionali, comunali o locali.

3. E' in funzione di questi elementi che vanno chiarite le responsabilità  rispettive dell'Unione europea, degli Stati membri e delle istituzioni infranazionali, nonché le loro modalità  di cooperazione. Ad ogni ente pubblico va concessa la libertà  di scegliere le modalità  organizzative e gestionali dei servizi d'interesse generale di cui é responsabile, con l'obiettivo di assicurare il livello qualitativo indispensabile alla soddisfazione dei bisogni fondamentali ed essenziali degli utenti e cittadini.

4. Per quanto riguarda le responsabilità  dell'Unione in materia di servizi di interesse generale, esse non devono limitarsi alla realizzazione del mercato interno e all'applicazione circostanziata del diritto della concorrenza. L'Unione deve anche garantire i diritti fondamentali e contribuire alla coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione, all'inclusione sociale e alla promozione di uno sviluppo equilibrato e sostenibile attraverso la promozione della qualità  e dell'efficacia dei servizi d'interesse generale, oltre ad assicurare possibilità  di ricorso giuridico per i cittadini.

5. L'Unione dovrebbe inoltre prevedere lo sviluppo di servizi d'interesse generale comune a livello europeo quali Galileo, cielo unico, ecc.

6. Da questo punto di vista, pur riaffermando l'auspicio che la promozione dei servizi di interesse generale figuri tra gli obiettivi dell'UE citati all'articolo 3 della futura Costituzione, il Comitato prende atto con soddisfazione di alcuni progressi compiuti, nella misura in cui il progetto della Convenzione per il futuro dell'Europa completa e rafforza l'attuale articolo 16 sui servizi di interesse economico generale e ne fa una base giuridica ("la legge europea definisce questi principi e queste condizioni, articolo III. 6"), includendo tali servizi nelle clausole di applicazione generale.

2.  Normativa settoriale e quadro giuridico generale

1. Allo scopo di garantire una maggiore certezza giuridica ed economica per tutti i soggetti coinvolti, offrendo al tempo stesso agli Stati membri la flessibilità  necessaria in materia, il CESE chiede una direttiva o legge-quadro, destinata a consolidare:

• i principi relativi ai servizi di interesse economico generale,
• i grandi orientamenti del diritto comunitario,
• le modalità  di finanziamento degli obblighi di servizio pubblico o di servizio universale,
• la scelta dei metodi di organizzazione e di regolazione,
• le procedure di valutazione delle prestazioni,
• i diritti degli utenti.

2. Per quanto concerne i servizi sociali, il CESE auspica un approccio dinamico e un'analisi approfondita. Tutte le parti interessate devono essere coinvolte in tale processo sulla base di un dialogo civile.

3. Il Comitato chiede peraltro che si tenga conto del punto di vista delle imprese in quanto utenti dei servizi di interesse generale. Qualunque sia infatti la loro dislocazione geografica, e in particolare qualora siano ubicate in aree rurali o difficilmente accessibili come le zone insulari o montane, le imprese devono poter accedere ai servizi alle stesse condizioni di disponibilità  e di costo vigenti per le imprese situate in zone in cui l' accesso ai servizi é più facile, come quelle urbane. Gli Stati membri devono essere autorizzati e incoraggiati ad adottare speciali provvedimenti di deroga, anche di tipo fiscale, volti a creare condizioni giuridiche o economiche di discriminazione positiva che consentano di mantenere in vita tali servizi nelle zone difficilmente accessibili, oltre a misure particolari a favore delle imprese insediate in tali zone. Il Comitato chiede che tali disposizioni siano inserite nella direttiva quadro.

4. Il CESE non vuole creare una contrapposizione tra quadro giuridico generale e normativa settoriale, proponendo piuttosto una combinazione dei rispettivi vantaggi.

3.  Servizi economici e non economici

1. La frontiera tra carattere economico e non economico é imprecisa, aleatoria ed incerta; ciò determina attualmente forme di incertezza giuridica crescente, rendendo necessario un chiarimento.

2. Qualsiasi prestazione d'interesse generale, anche se fornita senza fini di lucro o a titolo di beneficenza, rappresenta un valore economico senza però rientrare nell'ambito del diritto della concorrenza. Inoltre, uno stesso servizio può essere al tempo stesso di mercato e non di mercato. Analogamente, un servizio può avere carattere commerciale senza che per questo il mercato sia in grado di garantirlo secondo una logica e in base ai principi che governano i servizi d'interesse generale.

3. Quindi non si tratta di distinguere tra servizio "economico" o "non economico", ma di garantire un'effettiva applicazione del principio di sussidiarietà . L'Unione dovrebbe ricordare i tipi di servizi (afferenti alla sovranità  dello Stato o di interesse nazionale, regionale o locale, sistema scolastico obbligatorio, sanità  e previdenza sociale, attività  culturali, caritative, di natura sociale oppure basate sulla solidarietà  o sulla beneficenza, ecc.) ai quali non si applica il diritto comune della concorrenza.

4. Per gli altri servizi, la legge quadro e le norme settoriali devono definire chiaramente i principi e le modalità  di regolamentazione che completano il diritto comune della concorrenza; questa definizione legislativa permette di procedere ai successivi sviluppi, che si rendano eventualmente necessari.
   
4.  Una serie di obblighi comuni

1. Ancora troppo spesso, gli obblighi di servizio pubblico elencati nel Libro verde vengono lasciati alla responsabilità  e all'intervento dello Stato, mentre le responsabilità  dell'Unione risultano poco sviluppate (eccetto in materia di servizio universale, definito a livello comunitario).

2. L'Unione deve assumersi le proprie responsabilità  in materia di promozione della coesione economica, sociale e territoriale nonché nella realizzazione delle reti transeuropee, la tutela dell'ambiente, la salute e la sicurezza.

3. Il CESE ritiene che l'Unione dovrebbe integrare maggiormente il carattere evolutivo della definizione di servizio universale. Infatti, nei settori in cui é stato definito, il servizio universale é rimasto fermo al contenuto iniziale, nonostante i numerosi e rapidi sviluppi tecnologici ed economici.

4. Inoltre, l'Unione dovrebbe avviare una riflessione approfondita in merito agli altri settori in cui essa potrebbe definire per ciascun cittadino una garanzia d'accesso ai servizi d'interesse generale fondamentali (acqua e rete fognaria, servizi bancari di base, alloggio, ecc.).

5.  Obblighi specifici per il settore

1. La sicurezza, la sicurezza degli approvvigionamenti e la tutela dell'ambiente presentano ovviamente una dimensione settoriale, ma spesso anche una dimensione generale; per questo motivo alcuni obblighi potrebbero far parte della serie di obblighi comuni.

2. Allo stesso modo, le questioni relative all'accesso alle reti, all''interoperabilità  e all'interconnessione, come quelle specifiche alle zone frontaliere, non si limitano a un solo settore, ma dovrebbero essere oggetto di politiche comunitarie più ampie.

6.  Definizione degli obblighi e scelte organizzative

1. Nell'ambito dell'effettiva applicazione del principio di sussidiarietà , ciascun ente territoriale responsabile definisce in modo trasparente gli obiettivi dei servizi di interesse generale di sua competenza e gli obblighi di servizio pubblico o universale che ne conseguono. L'ente può decidere di gestirli autonomamente (gestione interna, "in house") o di affidarli a un operatore esterno mediante delle procedure di appalto. In entrambi i casi, l'ente effettua una distinzione tra le responsabilità  e le attività  di regolazione da un lato e le funzioni operative dall'altro.
   
7.  Finanziamento

1. L'ente territoriale responsabile definisce in modo trasparente e nel rispetto del principio di proporzionalità  il finanziamento degli obblighi di servizio pubblico o di servizio universale. La regolamentazione europea deve permettere di garantire a lungo termine la sicurezza del finanziamento di tali obblighi.

2. A parere del Comitato, non vi é necessità  di circoscrivere le possibili modalità  di finanziamento degli obblighi o di privilegiare il solo finanziamento pubblico diretto attraverso il bilancio: ciò sarebbe contrario ai principi di sussidiarietà  e di proporzionalità. Ogni modalità  presenta delle caratteristiche che possono adattarsi maggiormente a un settore o a un obiettivo. In tal modo, coloro ai quali spetta il compito di garantire il rispetto degli obblighi di servizio d'interesse generale possono scegliere la modalità  di gestione e finanziamento combinandone i rispettivi vantaggi.

3. Considerate le limitate capacità  di finanziamento di una parte dei nuovi Stati membri, l'Unione dovrebbe mettere a loro disposizione i mezzi necessari per promuovere lo sviluppo di servizi d'interesse generale efficaci.

8.  Valutazione

1. La definizione dei servizi di interesse generale, degli obiettivi loro assegnati, delle modalità  di organizzazione e regolazione, dei tipi di finanziamento, muta nel tempo e nello spazio. Nello stesso tempo, l'attività  regolamentare comunitaria cerca di arrivare al miglior equilibrio dinamico tra l'applicazione del diritto comune della concorrenza e tali obiettivi.

2. Per questi due motivi, oltre allo scambio delle buone prassi e al benchmarking, la valutazione delle prestazioni dei servizi di interesse generale é un obiettivo essenziale per far sì che l'Unione europea contribuisca al miglioramento della loro qualità  ed efficacia. Nel definire i criteri di valutazione, sarà  necessario tener conto non solo degli aspetti economici ma anche delle esigenze dei consumatori e dei cittadini - il che implica la necessità  di dare a questi ultimi i mezzi per esprimerle -, della qualità  del servizio e delle modalità  di prestazione.

3. Dato che gli obiettivi dei diversi soggetti coinvolti nel campo dei servizi di interesse generale non sono gli stessi, tutti devono partecipare all'elaborazione di metodi di valutazione e all'analisi dei risultati. Nessuno dei soggetti deve avere l'esclusività  della valutazione.

4. Gli utenti ai quali sono destinati i servizi d'interesse generale in funzione delle loro esigenze e aspirazioni devono partecipare alla valutazione attraverso i loro rappresentanti.

5. In questo senso, il CESE, che rappresenta la maggior parte dei soggetti interessati, potrebbe svolgere un ruolo in queste procedure di valutazione.
   
   
9.  Politica commerciale

1. L'Unione europea deve difendere con forza e mantenere le esclusioni di cui formano oggetto i servizi di interesse economico generale nel quadro dei negoziati sull'Accordo generale sul commercio di servizi (GATS).

2. In linea di massima, nel corso di questi negoziati, l'Unione europea deve respingere ogni tentativo di rimettere in discussione i metodi di organizzazione e regolazione dei servizi di interesse economico generale, da essa stessa definiti, e garantire, in particolare nelle sue relazioni con i paesi in via di sviluppo, la promozione dei suoi valori fondamentali.

10.  Cooperazione allo sviluppo

            In numerosi settori dei servizi di interesse generale, la realizzazione di infrastrutture richiede degli investimenti ingenti, che si rivelano poco redditizi a breve scadenza. Dato che quest'aspetto pesa soprattutto sui paesi in via di sviluppo indebitati e che hanno notevoli esigenze di sviluppo (ad esempio per il settore dell'acqua), é in modo particolare sulla cooperazione per la realizzazione di queste infrastrutture che l'azione della Comunità  dovrebbe concentrarsi. 

            Bruxelles, 11 dicembre 2003. 

* 
 
* * 
 

NB: L'allegato al presente documento figura di seguito... 

ALLEGATO I 

Al parere del Comitato economico e sociale europeo  

            I seguenti emendamenti sono stati respinti nel corso dei dibattiti, ma hanno ottenuto più di un quarto dei voti espressi (articolo 54, paragrafo 3, del Regolamento interno) 

Punto 3.1 

            Sopprimere e sostituire con quanto segue: 

3.1. Il Comitato ha espresso la sua posizione sulla maggior parte delle questioni sollevate dalla Commissione nel Libro verde nei pareri CESE 949/99 e CESE 860/2002 In quest'ultimo ha sostenuto la necessità  di una direttiva quadro onde consolidare i principi politici relativi ai servizi d'interesse economico generale e dotare gli Stati membri della necessaria flessibilità  in materia. 

Punto 3.1.1 

            Sopprimere e sostituire con quanto segue: 

3.1.1. Dopo aver studiato il Libro verde e le sentenze della Corte di giustizia in materia (punti 1.4.2 – 1.4.4) il Comitato é giunto ad una conclusione diversa. Lo scopo principale deve essere quello di garantire i diritti e gli obblighi autonomi degli Stati membri e degli enti locali e regionali, di assicurare e organizzare l'erogazione di servizi d'interesse generale. Come osservato in modo più dettagliato in altri punti di questo parere, i servizi stessi sono diversificati e in continuo sviluppo, rendendo impossibile dare delle definizioni chiare. Inoltre, le sentenze della Corte hanno chiarito i problemi riguardanti la compatibilità con le regole sugli aiuti di Stato. Alla luce di tutto ciò, una direttiva quadro o un altro strumento generale a livello UE produrrebbe solo confusione, mancanza di chiarezza e difficoltà di interpretazione tra i diversi livelli della legislazione. 

Inserire un nuovo punto 3.1.2 

3.1.2. Lo sviluppo di un nuovo strumento legislativo a livello UE sarebbe giustificato solo per settori specifici allo scopo di aprire e armonizzare i mercati, se ritenuto vantaggioso per i consumatori europei e per altri attori, come é il caso per le telecomunicazioni, l'energia e alcuni altri settori. In questi casi nelle relative direttive settoriali sono e devono essere incluse regole rigorose sull'erogazione di un servizio universale e pubblico. 

Motivazione 

Evidente.

Punto 3.2 (attuale) 

            Cambiare la formulazione della prima frase: 

3.2 Quanto ai principi che le autorità  e gli attori dovrebbero rispettare da inserire in un'eventuale direttiva quadro oppure in un altro strumento giuridico generale relativo ai servizi di interesse generale, il CESE si é già  pronunciato in merito nei seguenti termini... 

Motivazione 

            In linea con gli emendamenti al punto 3.1 Punto 4.1.6 

            Sopprimere l'ultima parte. 

4.1.6 Da questo punto di vista, pur riaffermando l'auspicio che la promozione dei servizi di interesse generale figuri tra gli obiettivi dell'UE citati all'articolo 3 della futura Costituzione, il Comitato prende atto con soddisfazione di alcuni progressi compiuti, nella misura in cui il nel progetto della Convenzione. per il futuro dell'Europa completa e rafforza l'attuale articolo 16 sui servizi di interesse economico generale e ne fa una base giuridica ("la legge europea definisce questi principi e queste condizioni, articolo III. 6"), includendo tali servizi nelle clausole di applicazione generale. 

Motivazione 

            In linea con gli emendamenti al punto 3.1. Una legislazione (generale) europea non é auspicabile. 

Punto 4.2 

            Sopprimere l'intero punto. 

Motivazione 

            In linea con gli emendamenti al punto 3.1. L'importante tema dei servizi sociali é ripreso in un altro punto del parere dove si potrebbe inserire il messaggio del punto 4.2.2. 

Punto 4.3.4 

            Modificare come segue: 

4.3.4 Per gli altri servizi, la legge quadro e le norme settoriali devono definire chiaramente i principi e le modalità  di regolamentazione che completano il diritto comune della concorrenza; questa definizione legislativa permette di procedere ai successivi sviluppi, eventualmente necessari. 

Motivazione 

            In linea con gli emendamenti al punto 3.1. 

Esito della votazione 

Voti contrari: 18

Voti favorevoli: 11

Astensioni: 1 

  ¹ GU C 368 del 20.12.1999, punto 1.1.

  ² GU C 241 del 7.10.2002, punto 1.1.

  ³ GU C 281 del 26.9.1996.

  ⁴ GU C 17 del 19.1.2001.

  ⁵ L'articolo 36 della Carta stipula: "Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al Trattato che istituisce la Comunità  europea".

⁷ Causa T-106/95; sentenza confermata mediante risoluzione della Corte di giustizia del 25 marzo 1998 (causa C-174/97).

⁸ Causa T-46/97.

¹⁰ Causa C-280/00 Altmark Trans GmbH. Conclusioni presentate dall'Avvocato generale LEGER il 19 marzo 2002

¹¹ Causa C-53/00, sentenza del 22 novembre 2001. Nelle sue conclusioni relative alla Causa C-280/00 l'Avvocato generale LEGER presenta critiche al suo contenuto, in particolare ai punti 58-61, 76-82 e 87-89

¹² Punto 13 del Libro verde.

¹³ Punto 10 del Libro verde.

¹⁴ Punto 11 del Libro verde.

¹⁵ Punto 12 del Libro verde.

¹⁶ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.4.

¹⁷  Legge quadro nella terminologia utilizzata dal progetto di Trattato costituzionale per l'Europa.

¹⁸ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.1.2.

¹⁹  Parere del CESE sul tema "I servizi sociali privati senza scopo di lucro nel contesto dei servizi d’interesse generale in Europa" GU C 311 del 7.11.2001.

²⁰  Comunicazione della Commissione "La governance europea - Legiferare meglio (COM (2002) 275 def. pag. 3).

²¹  Cfr. nota 19 – punto 4.1.d.

²² GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.3.

²³ GU C 368 del 20.12.1999, punto 5.3 (integrale).

²⁴ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.12.

²⁵ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.11.

²⁶ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.13.

²⁷ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.8.2.

²⁸ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.12.1.

²⁹ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.14.

³⁰ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.15.

³¹ GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.17.

- -

TEN/151 - CESE 1607/2003 FR-CAT/SAB/CAR/SOR/SAB/PON/SAB/fb/gp/vdn/sa/en/rm

Rue Ravenstein 2, B-1000 Bruxelles. Tel. +32 (0)2 546 90 11 Fax +32 (0)2 513 48 93 Internet http://www.esc.eu.int
IT