REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione terza, costituito dai
magistrati:
Italo
Franco - Presidente f.f. – relatore
Mauro
Springolo - Consigliere
Riccardo
Savoia - Consigliere
Ha
pronunziato la seguente
SENTENZA
Sui
ricorsi n. 2037/2001 e n. 2367/2001, proposti da ANAAO Assomed Associazione
Medici Dirigenti, segreteria regionale per il Veneto, in persona del Segretario
Regionale pro-tempore dott. Salvatore Calabrese, della ANPO Associazione
Nazionale Primari Ospedalieri, in persona del Presidente regionale pro tempore,
dr. Salvatore Gravilli, dalla CGIL Medici, in persona del legale rappresentante
regionale pro tempore, dr. Pierandrea Salvo, dalla CIMO-ASMD Associazione
Sindacale Medici
Contro
La
Regione Veneto, in persona del presidente della G.R. pro-tempore, rappresentata
e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege
nella sede di Venezia, piazza S. Marco n. 63
Per
annullamento
1)
quanto al ricorso n. 2037/2001:
-
della delibera della G.R. n. 1528 del 15.6.2001 recante linee-guida per la
predisposizione dell’atto aziendale delle ASL del Veneto;
-di
ogni altro atto o provvedimento connesso, presupposto o consequenziale;
2)
quanto al ricorso n. 2367/2001:
-
della deliberazione della G.R. n. 2190 del 3.8.2001, recante linee-guida per
l’organizzazione del dipartimento di prevenzione delle ASL del Veneto;
-
di ogni altro
atto o provvedimento connesso, presupposto o consequenziale.
Visti i
ricorsi, notificati, rispettivamente, il 12.9.2001 e il 7.11.2001 e depositati
presso la Segreteria, rispettivamente, l’11.10.2001 e il 13.11.2001, con i
relativi allegati;
visti
gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto, depositati il
29.11.2001;
visti
gli atti tutti delle cause;
viste le
memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
uditi
alla pubblica udienza del 27 febbraio 2002, relatore il Presidente f.f. Italo
Franco, gli avv. Francanzani e Scagliotti per la parte ricorrente, e l’avv.
dello Stato Palatielllo per la Regione.
Ritenuto
in fatto e considerato e in diritto quanto segue:
FATTO
Le
associazioni sindacali ricorrenti, premesso di agire sia come enti esponenziali
dei rispettivi iscritti (e, per estensione, di tutti gli appartenenti alla
categoria rappresentata), sia nell’interesse proprio a concorrere alla
formazione di determinati atti amministrativi, con il ricorso rubricato al n.
2037/2001 impugnano la delibera della G.R. N. 1528 del 15.6.2001 avente ad
oggetto: “Organizzazione delle aziende sanitarie Linee-guida per la
predisposizione dell’atto aziendale (art.3 del d.lgs 502/92)”, nonché gli
atti connessi o presupposti. Detta D.G.R. era stata preceduta dall’adozione di
altra delibera della G.R. (n. 542 del 9.3.2001) con la quale era stata istituita
la conferenza permanente ai sensi dell’art. 6 del CCNL 8.6.2000, e si erano
stabilite le modalità della concertazione con le Organizzazioni sindacali
rappresentative della dirigenza sanitaria, firmatarie del suindicato CCNL
(mediante approvazione di due protocolli sottoscritti unitamente a dette O.S. 8
e 15 febbraio 2001), concernenti, fra l’altro, la redazione delle linee-guida
per la predisposizione dell’atto aziendale.
A
sostegno del gravame si deduce, con unico ma articolato motivo:
a)
violazione di legge per violazione degli art. 6 e 7 del CCNL – dirigenza
medica e veterinaria, nonché (eccesso di potere per violazione) della D.G.R. n.
542 del 9.3.2001;
b)
violazione del combinato disposto dagli art. 2.2 – sexies, lett. b) e art.
3.1. bis del D.Lgs. n. 502/92;
c)
violazione del combinato disposto dagli art. 2.2 – sexies lett. b) e 17-bis
del D.Lgs. n. 502/92;
d)
violazione del combinato disposto dagli art. 2.2-sexies lett. b) e 4 del d.Lsg.
n. 502/92, nonché art. 24 della L.R. n. 56/94;
e)
violazione dell’art. 15.5 del D.Lgs n. 502/92.
Si
sostiene che la Regione aveva concordato con le O.S. – con i due protocolli di
intesa approvati con la D.G.R. n. 542/2001 – le procedure di concertazione, le
quali prevedevano comunicazione alle O.S. almeno 48 ore prima del confronto, e,
a conclusione del lavori, la stesura di un verbale contenente le posizioni
espresse dalle parti in merito alla concertazione, ovvero l’intesa, se
raggiunta. Orbene, nel caso di specie non è stato redatto alcun verbale, mentre
la convocazione è avvenuta nel mancato rispetto del termine di 48 ore, ne è
stato dato seguito alla concertazione entro 48 ore dalla richiesta scritta (con
telegramma del 15.6.2001) del dissenso espresso da esse O.S.
Sotto un
secondo profilo si osserva che l’atto aziendale deve individuare – per
espressa previsione legislativa (art. 3, comma 1-bis, da ritenere il fulcro del
sistema) – le strutture operative dotate di autonomia gestionale. Soggette a
rendicontazione analitica (dunque, con un proprio bilancio). Nonostante la
consapevolezza di un simile obbligo, la Regione afferma, nelle premesse
dell’atto impugnato, l’opportunità che l’atto aziendale si debba
“limitare a fornire le linee generali dell’organizzazione e il funzionamento
delle aziende sanitarie”, disattendendo, così – con l’individuare
soltanto alcune macro-strutture (ospedale,
Un
ulteriore profilo di contestazione riguarda il fatto che la D.G.R. in
discussione individua due tipi di dipartimento ( “strutturale” e
“funzionale”), laddove l’art. 17-bis del D.L.gs n. 502/92 stabilisce che
il modello ordinario di gestione operativa di tutte attività sanitarie è il
dipartimento (strutturale), senza altre distinzioni, tanto dovendosi ritenere
escluso dalla normativa nazionale.
La
D.G.R. impugnata sarebbe, d’altronde, illegittima anche perché prefigura
un’organizzazione delle aziende sanitarie imperniate, su un’unica area
ospedaliera, con un solo dirigente, laddove è pacifica la distinzione tra
azienda e presidi ospedalieri, questi ultimi con autonomia
economica-finanziaria, e con proprio dirigente.
Ancora,
il sistema di valutazione dei dirigenti medici contemplato nelle linee- guida
(imperniato su una duplice valutazione – ognuna basata su una proposta del
superiore gerarchico e l’approvazione di organo ancora superiore, come si
evince dalle schede allegate- a carattere “monocratico: primo e secondo
valutato) si pone in aperto contrasto con il criterio di valutazione da parte di
un collegio tecnico,
Si
è costituito l’Amministrazione regionale, eccependo: che è inconfigurabile
una terza tipologia di contrattazione (oltre a quella nazionale e a quella
integrativa, prevista dal D.Lgs 502), e che gli incontri con le O.S. non
dovevano sfociare obbligatoriamente in un accordo; che si trattava, dunque, di
incontri di consultazione (prottrattisi ben oltre il termine di trenta giorni),
con regolare
Le
censure svolte vengono ribadite dal patrocinio ricorrente con memoria
conclusionale, con ulteriori argomenti.
Con
D.G.R. n. 2190 del 3.8.2001 la Regione aveva, peraltro, approvato anche le
“linee-guida per l’organizzazione del dipartimento di prevenzione delle
Aziend ULSS del Veneto”.
Contro
detto ulteriore provvedimento i medesimi soggetti promotori del precedente
gravame hanno proposto il ricorso rubricato al n. 2367/2001, deducendo con
l’unico motivo violazione di legge per violazione degli art. 6 e 7 del CCNL
della dirigenza medica e veterinaria, nonché (eccesso di potere per violazione
della) D.G.R. n. 542/2001, in tema di procedure per la concertazione sindacale.
Si
tratta di censura analoga a quella rubricata sub a) del precedente ricorso,
svolta con riguardo all’andamento degli incontri che hanno preceduto
l’emissione della delibera qui impugnata, sostenendosi che non è stata
seguita la procedura cui la stessa Regione si era autovincolata. In particolare
si afferma che non è pervenuta comunicazione scritta preventiva o comunicazione
almeno 48 ore prima,mentre, per la riunione del 3 agosto, soltanto alle ore 11
veniva distribuita una bozza del documento poi approvato alle ore 15 di quello
stesso giorno, circostanza che determinò l’abbandono della seduta da parte
delle O.S., per essere stati chiamati a discutere di un qualcosa che già era
stato deciso.
Si
deduce, altresì, violazione del combinato disposto dagli art. 7–quater e
17–bis D.Lgs n. 502/92, sull’assunto che, essendo il dipartimento la
struttura ordinaria dell’organizzazione sanitaria, le prescrizioni dettate in
proposito valgono anche per il dipartimento di prevenzione, laddove le
linee-guida in questione pongono una disciplina incoerente in tema di competenze
del comitato di dipartimento.
Si
deduce, infine, eccesso di potere per irrazionalità e violazione del principio
di
Si è
costituita la Regione anche nel presente giudizio, muovendo eccezioni analoghe a
quelle già svolte, ed instando per il rigetto del gravame.
All’udienza
i patroni comparsi hanno svolto la discussione, confermando le rispettive
conclusioni, dopo di che le cause sono state spedite in decisione.
DIRITTO
1- In
via preliminare il Collegio dispone la riunione dei due giudizi, in
considerazione della loro palese connessione, soggettiva e oggettiva.
2.1-
Iniziando l’esame del merito dalla controversia promossa con il ricorso
n.2037/2001, osserva il Collegio che la risoluzione della stessa dipende non
tanto dall’impostazione in senso stretto che ne è stata data dalle parti,
quanto, piuttosto, da una riconsiderazione della materia del contendere
effettuata alla stregua, in primo luogo, dei dati normativi; in secondo luogo,
dall’applicazione che di essi dati normativi ha inteso fare la Regione, in una
materia – quale quella costituita dalla disciplina della sanità pubblica –
interessata da forti mutamenti non sempre lineari e susseguitisi a breve
distanza di tempo, tuttora in via di assestamento ( e perciò di non facile né
tranquillizzante lettura e coordinazione). In una parola, come meglio si vedrà
più avanti, una volta chiarita la scelta operata dalla P.A. resistente, la
risoluzione della vertenza discenderà dalla corretta applicazione di ben noti
principi del diritto, in qualche modo definendosi il thema decidendum anche
alla luce dell’ortodosso inquadramento delle questioni.
2.2 –
Come punto di partenza dell’analisi può assumersi il dato testuale costituito
dalla norma che ha introdotto nell’ordinamento sanitario il c.d. “atto
aziendale”, come una novità non scevra (sia detto per inciso) da un certo
tasso di ibridismo giuridico, derivante dalla commistione spinta tra stilemi e
istituti del diritto amministrativo con quelli del diritto interpretativo.
Dispone,
invero, il co. 1-bis dell’art. 3 del D.Lgs 30.12.92 n. 502 (aggiunto
dall’art. 3.1 del D.Lgs 19.6.99 n. 229, modificato dall’art. 1 del D.L.gs
7.6.2000 n. 168): “In funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali,
le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende con personalità
giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale; la loro organizzazione ed il
funzionamento sono disciplinati con atto
Come si
vede, il dato testuale mostra che il menzionato “atto aziendale” va adottato
nel rispetto di criteri e principi posti con disposizioni regionali. Una
conferma del fatto che l’atto aziendale vada necessariamente preceduto dalla
previa emanazione di disposizioni regionali si rinviene nell’art. 2, co.
2-sexies dello stesso D.Lgs. n.502/92 (aggiunto dal D.Lgs n. 229/99 cit.), il
quale testualmente recita: “La regione disciplina altresì…. “b) i
principi e criteri per l’adozione dell’atto aziendale di cui all’articolo
3, comma 1-bis”. Orbene, la lettera della legge sembra fare riferimento – ai
fini della fissazione di principi e criteri – piuttosto che ad atto di
concertazione, all’emanazione, in via unilaterale, da parte dell’ente
regionale, di disposizioni (anche a carattere regolamentare o generale, visto
che, a differenza di altre materie ivi contemplate – cfr., ad es., il comma 2-
quinquies -, non si parla di legge regionale).
Tuttavia,
se, in astratto, la Regione avrebbe potuto procedere con la diramazione di
disposizioni unilaterali al riguardo, può dirsi che opportunamente, considerata
anche l’importanza e la delicatezza (oltre che la novità) della materia, la
medesima Regione ha optato per il sistema della concertazione con le O.S. al
fine di fissare quanto meno le linee-guida per la redazione dell’atto
aziendale da parte di ogni azienda sanitaria. Ciò essa Regione ha fatto –
come si evince dalla narrativa in fatto che precede- con la delibera della G.R.
n. 542 del 9.3.2001, con la quale, in conformità a quanto previsto dagli art. 6
e7 del CCNL delle aree della dirigenza medica e veterinaria, è stata istituita
una conferenza permanente per ognuna delle due aree, con la previsione della
composizione delle stesse. Con la medesima D.G.R. sono stati approvati due
protocolli (cfr. art. 7 del CCNL), sottoscritti dal vice Presidente e assessore
alle politiche sociali e dalle O.S firmatarie dell’accordo collettivo citato,
con i quali viene disciplinato il sistema delle relazioni sindacali regionali,
mediante la menzionata istituzione delle due conferenze permanenti.
In
particolare, come si evince dal punto 3 del protocollo per l’area della
dirigenza medica e veterinaria, in perfetta coerenza con quanto previsto
nell’articolo 6 del CCNL richiamato, il confronto con le O.S. – che, per
esplicita previsione di cui al precedente punto,2 riguarda anche la tematica
delle linee-guida per la predisposizione dell’atto aziendale – “si svolgerà
secondo il modello della
Come
appare evidente da quanto testè riferito, se – ripetesi – in astratto e in
pura teoria la Regione poteva, forse, per la previsione delle linee-guida per la
redazione dell’atto aziendale, prescindere dal seguire la procedura imposta
dalla concertazione
con le
O.S., in fatto essa Regione, adottando la D.G.R. n. 542/2001, ha attratto la
materia nel sistema delle relazioni sindacali regionali, secondo il metodo della
concertazione, incentrato sulla istituzione di due conferenze permanenti con i
rappresentati delle O.S. firmatarie del CCNL. Così facendo, dal punto di vista
dell’ortodossia del diritto amministrativo, la P.A. si è autovincolata
all’osservanza e al rispetto delle regole da essa stessa poste autonomamente
con la precitata delibera. Da un punto di vista più pertinente ai diritto
civile, d’altra parte, si può dire che la medesima Regione si sia vincolata
ai rispetto di regole poste pattiziamente (fissando la procedura da seguire per
la concertazione nei due
Tanto
chiarito, e tornando al caso di specie, deve dirsi che è affatto incontestato
– ed anzi pacifico in causa – che non sono state osservate le regole appena
viste in tema di concertazione, sia perché le O.S. ricorrenti non hanno
ricevuto la previa comunicazione almeno 48 ore prima dell’incontro (a partire
dalla data della richiesta, fatto con telegramma del 15 giugno), sia perché la
concertazione non si è
Al
riguardo la difesa erariale ha in primis eccepito non trattarsi di una forma di
contrattazione (che non sarebbe nemmeno ammessa, essendo previste dal sistema
soltanto la contrattazione nazionale e quella integrativa aziendale). Ciò
potrebbe essere vero, ma non sposta i termini della questione, dal momento che,
come è osservato, la P.A. resistente si era esplicitamente vincolata
all’osservanza delle regole inerenti alla concertazione. Né può convenirsi
con esso patrocinio allorquando afferma che si trattava di incontri informali,
per i quali non era necessario seguire un protocollo particolare, né osservare
termini di conclusione, né obbligo di redigere verbali: a meno che non si
voglia sostenere che i ripetuti incontri erano avvenuti senza perseguire un
intento serio (quasi un pour parler, o all’incirca per gioco, con pura perdita
di tempo), in eclatante contrasto, oltre tutto, con il principio di buona
amministrazione, deve ritenersi che la P.A. resistente fosse obbligata
all’osservanza delle regole, concordate con le O.S., alla cui osservanza la
Regione si era autovincolata.
Per le
ragioni su esposte risulta fondato il motivo di gravame sub a). il
riconoscimento di fondatezza di detta censura si pone come assorbente rispetto
alle altre non soltanto per il suo carattere (per così dire, formale o
preliminare), ma anche per una ragione logica o di sistema: se, invero, si
conviene che il contenuto delle linee-guida per la redazione dell’atto
aziendale debba essere il frutto di un confronto ed anzi di una concertazione
con le O.S., l’annullamento, conseguente all’accoglimento del ricorso, della
delibera n. 1528/2001 ( che ne ha fissato il contenuto in spregio alle regole di
cui si è detto) determina l’obbligo di procedere ex novo alla concertazione,
all’interno della quale potrà effettuarsi il confronto e raggiungersi,
eventualmente, l’intesa, in ordine alle tematiche cui attengono le ulteriori
censure qui svolte.
3 In
ordine al ricorso n. 2367/2001, per quanto in parte diverso sia il contenuto
della delibera impugnata con il medesimo, con tutta evidenza si versa nella
medesima tematica. Infatti, le censure svolte attengono, anche in questo caso,
in primo luogo alla violazione delle regole cui la P.A. resistente si era
autovincolata, a seguito dell’approvazione di protocolli fissati in accordo
con le parti. Poiché nemmeno per la redazione delle linee-guida per
l’organizzazione del dipartimento di prevenzione risultano osservate le regole
sulla concertazione, anche
Conclusivamente,
entrambi i ricorsi in epigrafe si rilevano fondati, e vanno accolti.
Per
l’effetto, sono annullate le delibere della G.R. impugnate con i medesimi.
Le spese
seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione terza, definitivamente
pronunziando sui ricorsi in epigrafe, respinta ogni altra domanda ed eccezione;
1)
riunisce i due giudizi;
2)
accoglie entrambi i ricorsi.
Per
l’effetto sono annullate le delibere della G.R. impugnate con i medesimi.
Condanna
la soccombente Regione alla rifusione delle spese ed onorari di giudizio, che
liquida forfetariamente in Euro 5.000, oltre agli oneri di legge (IVA e CAP).
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così
deciso in Venezia, in camere di consiglio, addì 27 febbraio 2002.
Il
Presidente f.f. – estensore
Il segretario