Commissione Paritetica

ex art. 24 CCNL 8 giugno 2000
Area Dirigenza Medica e Veterinaria

Premessa. 

            L’art. 24 del CCNL fissa quale obiettivo quello di “… pervenire ad una omogenea quanto generalizzata copertura assicurativa per tutti i dirigenti del SSN …” (co.2). 

            In ragione di tale obiettivo trova legittimazione la presente Commissione Paritetica formata dai rappresentanti delle Regioni e dalle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto, istituita “… per la realizzazione, attraverso forme consortili delle stesse Regioni, di un fondo nazionale che consenta di provvedere alla predetta tutela mediante la sottoscrizione di accordi quadro con compagnie di assicurazione appositamente selezionate secondo le vigenti disposizioni di legge, ai quali le aziende aderiscono” (co. 2). 

            Compiti della Commissione, indicare “… le modalità di costituzione, gli organi di gestione, le modalità di funzionamento, il sistema dei controlli del predetto fondo e la decorrenza dei versamenti”. Fondo che, come base, sarà costituito ”… dagli apporti economici prestabiliti dalla Commissione a carico delle singole aziende e finanziati dalle stesse con le risorse già destinate alla copertura assicurativa ed in misura media pro-capite di £. 50.000 mensili, trattenute sulla voce stipendiale prevista dalla Commissione stessa, a carico dei dirigenti per la copertura di ulteriori rischi non coperti dalla polizza generale” (co. 3). 

            L’art. 24 in argomento, ancora prima della costituzione della Commissione, è stato oggetto di segnalazione da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (all.1), la quale lamentava come la sua non chiara formulazione potesse dar luogo ad interpretazioni non conformi alle regole della concorrenza in sede di selezione delle imprese di assicurazione. E ciò per due ordini di motivi: il primo, concernente l’uso dello strumento degli “accordi quadro” tra amministrazioni ed imprese, atteso che tali figure giuridiche sono espressamente ammesse in materia di procedura d’appalto nei soli settori esclusi, tra i quali non rientra il settore assicurativo; il secondo, relativo alla concreta modalità di aggiudicazione degli appalti. Qualora, infatti, l’interpretazione fosse quella di prevedere un’unica gara nazionale, aumentando la massa dei rischi da assicurare, essa indurrebbe una significativa riduzione del numero delle imprese in grado di partecipare, con grave danno per le condizioni di concorrenza. 

Lavori della Commissione. 

            In tale contesto si inseriscono i lavori della Commissione costituitasi in data 6 marzo 2001, con l'approvazione di un Protocollo per il suo funzionamento.

            I lavori prendono, dunque, l’avvio da una attenta analisi della clausola contrattuale, al fine di individuarne le problematiche in essa contenute che risultano per la maggior parte nuove e quindi prive di precedenti, gli orientamenti delle diverse componenti facenti parte della Commissione, nonché le realtà presenti nel territorio  con le loro diversificate esperienze che presentano subito e con chiara evidenza ampie differenziazioni.

            Nella medesima riunione viene, inoltre, approvato un programma di lavoro articolato in obiettivi da realizzare anche con l’ausilio di appositi gruppi di esperti del settore (all.2). 

            Nell’incontro successivo del 21 marzo (all.3) vengono già evidenziate le problematiche affrontate dal gruppo di esperti incaricato di predisporre una polizza-tipo, legate principalmente alle modalità di gestione del sinistro, alla necessità di avere una base informativa circa la situazione “assicurativa” delle aziende con lo scopo di meglio individuare uno strumento efficace, ed ai dubbi sollevati dall’Autorità.

            Viene, inoltre, presentato l’inizio di un articolato finalizzato alla istituzione del fondo, il quale, pur rappresentando un primo approccio alla materia fa subito emergere la necessità di operare preliminarmente delle scelte di sistema, quale il regime giuridico e la natura pubblica o privata del fondo, la fondatezza o meno dei dubbi sollevati dall’Autorità, l’unicità del fondo o meno.

            Già da questa seconda riunione emerge la complessità di applicazione dell’art. 24 del C.C.N.L. specie per quanto attiene la scelta dello strumento da utilizzare evidenziandosi altresì come, fermo restando la finalità della norma "… pervenire ad una omogenea quanto generalizzata copertura assicurativa per tutti i dirigenti del SSN",  la costituzione di un fondo  nazionale  assumeva probabilmente ad una finalità di garanzia. 

            Nell’incontro del 31 maggio, nel corso del quale si riuniscono congiuntamente le due Commissioni Paritetiche (all.4) prosegue l’approfondimento delle predette problematiche, con la presentazione di un elaborato da parte del gruppo di esperti incaricato della predisposizione della polizza-tipo, con l’illustrazione dell’articolato dedicato alla istituzione del fondo, e con la presentazione di una scheda che, seppure in misura approssimata e sulla base delle fonti informative disponibili al riguardo, mira ad evidenziare i soggetti e l’entità delle risorse interessati da una puntuale applicazione dell’art. 24.

            Sempre più forti emergono le perplessità in ordine all’adeguatezza dello strumento del fondo nazionale a realizzare l’obiettivo della clausola contrattuale, soprattutto in ragione della difficoltà di far confluire in un unico soggetto realtà territoriali ampiamente diversificate (con il rischio quindi di penalizzare quelle più avanzate) nonché di contemperare, sempre nello stesso strumento, interessi diversi quali quello aziendale, quello dei dirigenti, cui seguono diverse fonti di finanziamento, ed in ragione di queste la diversa rappresentatività dei predetti soggetti all’interno degli organi del fondo.

            Accanto a queste perplessità si fa strada, invece, l’ipotesi di un percorso indubbiamente più lungo ma più sicuro nei fatti e negli aspetti giuridici (vedi nota dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - all. 1) che individua nelle realtà assicurative regionali quegli ambiti più omogenei dai quali partire per raggiungere l'obiettivo dell'art. 24 del C.C.N.L..  

            Nell’incontro del 20 giugno (all.5) viene presentato un nuovo documento consistente in una ipotesi di Statuto del fondo nazionale. Si tratta di un elaborato complesso, che, ancora una volta, fa emergere tutte le difficoltà legate alla realizzazione di un fondo nazionale e rafforza l’orientamento già emerso di sviluppare una linea di intervento regionale. Ed anche al riguardo viene presentato specifico documento. 

Conclusioni 

            Il dibattito svoltosi (per le cui specificazioni si fa rinvio agli allegati verbali che riportano le posizioni dei singoli partecipanti la Commissione) ha chiaramente messo in luce le difficoltà connesse alla istituzione di un fondo nazionale per la realizzazione di una omogeneizzata e generalizzata tutela assicurativa per tutti i dirigenti del SSN, ma soprattutto le difficoltà ad operare sin dall'inizio con tale strumento, in ragione della volontà di ottenere al più presto alcuni primi risultati, specie per quelle situazioni che sono dichiarate intollerabilmente al di sotto di sia pure standard minimi di garanzia per i dirigenti. 

            Problemi di difficile soluzione risultavano essere: la obbligatorietà di adesione al fondo; la rappresentatività dei vari soggetti coinvolti – aziende sanitarie e dirigenti – all’interno degli organi di gestione del fondo, e ciò in ragione dei loro apporti economici; le forme consortili delle Regioni. 

            Così come la sottoscrizione di accordi quadro con compagnie di assicurazione che, se finalizzati alla realizzazione di un’unica gara a livello nazionale avrebbero incontrato, oltre che le censure dell’Autorità, anche le difficoltà date dalla mancanza di una analisi del rischio e quindi di una soglia di gara “congrua” e dalla necessità di allineare, preliminarmente, tutte le scadenze contrattuali. 

Di converso, più rispondente ad ottenere immediati risultati rispetto all'obiettivo  contrattuale è risultata essere una linea di intervento regionale, la quale, in ragione dei più limitati ambiti territoriali consente di meglio risolvere i predetti problemi e di addivenire ad una gara unica senza incorrere nelle censure dell’Autorità. Tale scelta di natura operativa non contraddice, peraltro, ad uno scenario nazionale che, se confermato, potrà essere meglio risolto una volta più approfonditamente conosciute le realtà locali ed una volta  che si sia addivenuto ad una omogeneizzazione al meglio nelle singole Regioni. 

            L’applicazione omogenea e generalizzata sul territorio nazionale della linea di intervento che verrà di seguito svolta dovrà essere garantita, al momento, mediante impegno di tutte le Regioni in sede di Conferenza dei Presidenti. 

Proposta. 

            Le azioni da condursi a livello regionale per la realizzazione dell’obiettivo contrattuale di cui all’art. 24, si sostanziano in un percorso articolato nelle seguenti fasi: 

1.      analisi del rischio presso le aziende sanitarie, al fine di pervenire alla individuazione di una congrua soglia di gara. Essa dev’essere effettuata da un soggetto terzo, già attivo sul mercato da almeno tre anni con professionalità specifica.

L’individuazione di tale soggetto, deve avvenire mediante unica gara a livello regionale, per uniformità di rilevazione. I costi sono a carico delle aziende in quota proporzionale.

Interessante, in tale fase, potrebbe rivelarsi il coinvolgimento a livello aziendale del responsabile della l.n. 626/94, per un proficuo scambio di informazioni;

2.      individuazione delle condizioni minime di garanzia che costituiranno contenuti imprescindibili di tutte le polizze assicurative, pur prevedendo possibilità di integrazione da parte delle singole aziende in ragione della loro peculiarità. La Commissione Paritetica, ritenendo fondamentale alla realizzazione dell’obiettivo contrattuale tale tema, ha elaborato al riguardo un documento specifico nel quale vengono chiaramente indicate le predette condizioni (vedi box 1);

3.      mappatura delle singole situazioni contrattuali: svolta dalla Regione, questa fase ha lo scopo di conoscere i contratti assicurativi in essere, i relativi contenuti e le scadenze, il numero dei beneficiari, nonché le risorse disponibili, queste ultime costituite dagli apporti economici già a carico delle singole aziende e finanziati dalle stesse con le risorse destinate alla copertura assicurativa, fatte salve eventuali implementazioni per soddisfare quanto previsto al punto precedente. Ad esse va ad aggiungersi la quota fino a £ 50.000 mensili pro-capite a carico dei dirigenti, trattenuta sulla retribuzione base;

4.      allineamento delle scadenze contrattuali: rilevata l’ultima scadenza le aziende si adeguano ad essa al termine dei loro contratti, stipulandone di più breve durata e già adeguandoli alle condizioni minime di garanzia individuate;

5.      gara unica a livello regionale: ad avvenuto allineamento sarà possibile bandire un’unica gara, la quale potrà essere condotta dalla Regione o dalle Aziende Sanitarie, mediante una unione d’acquisto o l’individuazione di una azienda capofila;

6.      promozione di un nuovo rapporto fra aziende/dirigenti/rischio/assicuratore: indispensabile a ciò che le Aziende (ed i dirigenti a tutela dei propri interessi) passino da un atteggiamento essenzialmente “passivo” , alla trattazione ed alla gestione diretta dei sinistri e delle coperture assicurative. Al riguardo la Commissione ha elaborato uno specifico documento, per i cui contenuti si rinvia al box 2;

7.      commissione di vigilanza regionale, con poteri di intervento per correggere comportamenti difformi. Essa può operare sin dalla fase di allineamento delle scadenze contrattuali da parte delle singole aziende. La commissione sarà composta da una rappresentanza dei soggetti coinvolti (Regione, Aziende, Organizzazioni sindacali in rappresentanza dei dirigenti); non dovrà essere pletorica al fine di garantire speditezza di azione e, per lo stesso motivo, prevedere regole snelle di funzionamento, mentre alcun compenso sarà dovuto ai partecipanti, fatta eccezione per il rimborso di eventuali spese sostenute. Detta commissione sarà tenuta a fornire i dati in proprio possesso all’Osservatorio Nazionale sotto indicato, o altre informazioni dallo stesso richieste. 

Le fasi illustrate sono, naturalmente, tra loro strettamente connesse, al punto, in alcuni casi, di doversi avviare contestualmente. Così è sicuramente per l’analisi del rischio e per la mappatura delle situazioni contrattuali, atteso che la prima dovrà necessariamente concludersi almeno un anno prima dell’ultima scadenza contrattuale, al fine di poter contare in un congruo lasso di tempo per l’avvio e la conclusione delle procedure di gara unica. 

            Chiude il percorso la previsione di un Osservatorio Nazionale, la cui composizione può vedere rappresentanti delle Regioni e le organizzazioni sindacali, al fine di vigilare sulla reale ed omogenea applicazione sul territorio nazionale della clausola contrattuale in argomento, nonché valutare, attraverso un continuo monitoraggio l’andamento del fenomeno e quindi proporre, anche sulla base della comparazione dei dati, il miglioramento del sistema.